生育政策专家吴帆:一些欧洲国家给儿童家庭现金补贴达全国社平工资2%

  在第七次全国人口普查数据公布20天后,我国正式放开三孩生育,相关配套政策将如何细化落地,成为公众关注的焦点。

  其实,如何刺激生育,早已是困扰许多国家和地区多年的重要议题。欧洲是全世界最早进入低生育率的地区,为了应对生育低谷,出台了一系列政策鼓励生育。其中部分国家通过政策实现了生育率回升,另一部分国家却始终在低生育中徘徊。

  生育政策如何配套才能达成预期效果?欧洲有哪些前车之鉴值得我们参考?未来我们应基于哪些政策取向作进一步设计?经济观察网就相关问题采访了南开大学社会工作与社会政策系教授吴帆。吴帆一直关注我国的人口问题,并对欧洲生育政策进行过深入研究。

  经济观察网:自2015年10月我国出台全面二孩政策以来已有5年多时间,在此期间,也出台了一些配套政策。在你看来,这些政策具有哪些特点?

  吴帆:全面二孩政策出台后,国家修改了《人口与计划生育法》,一些配套政策主要体现在三个方面:一是延长了女性产假;二是新增男性陪产假;三是,开创性地制定和颁布了一系列关于托育服务的政策措施,为建立普惠托育服务打下了良好的基础。

  但需要注意的是,产假政策并没有覆盖灵活就业的女性,而且只延长产假客观上会造成“母职惩罚”,即经历产假再返回劳动力市场的女性会面临职业发展的不利局面,而且离开劳动力市场的时间越久,职业技能水平就可能下降,职业地位和薪水可能就会更低。

  此外,普惠托育服务的相关举措目前并未落地,我想应该会在“十四五”期间有一个全面的推进。

  经济观察网:与二孩相关的配套政策,对生育意愿的提升产生了哪些效果?

  吴帆:据我了解,没有直接的证据证明这些配套措施对生育意愿的提升有明显效果。对那些有意愿生育或打算生育的女性和家庭而言,肯定能从这些支持政策获益,而对那些原本就缺乏生育意愿或处于低生育意愿的个人和家庭,仅靠这些政策可能无法产生直接或即时的效果。

  一个生育友好社会氛围的形成需要长期制度安排、文化及媒体的共同作用,所以不仅要关注政策当下的即时效果,也要注重政策产生的长期效果及其对生育文化的长远影响。

  经济观察网:你曾对欧洲国家的生育支持政策有过深入研究,欧洲作为最早进入低生育率的地区,在生育支持政策上包括哪些方面?

  吴帆:欧洲国家的生育支持政策包含在家庭政策体系之中,家庭政策主要包括四个方面:

  一是妇幼保健服务,包括围产期(指产前、生产时、产后一段时期)保健,如医疗、信息和营养咨询服务、住院分娩等;

  二是平衡工作与家庭,包括产假、陪产假、育儿假等时间支持政策,以及儿童照料、教育服务、与就业关联的补贴和减免税收;

  三是包括育儿补贴在内的现金补贴及减免税收等福利,一些国家对有一个3-12岁孩子的家庭的现金补贴占全国平均工资的比例在2%-7%,如果一个家庭有更多孩子的话,其中一些国家还会给予更高的补贴标准;

  四是针对儿童照料和儿童发展的公共服务,如托育服务、早期教育支持等。

  不过,欧洲各国的生育支持政策存在很大差异,如德国和奥地利等德语国家的政策以支持家庭传统的育儿功能为导向,北欧各国和法国等更注重对父母,尤其是对母亲的工作和育儿双重角色的支持。

  经济观察网:目前来看,家庭政策效果较好的欧洲国家有哪些?

  吴帆:相对而言,以“工作—家庭友好型”家庭政策为主导的国家保持了较高的生育水平,而在实行支持传统家庭性别分工家庭政策的德语国家和地区,生育率则处于极低的水平。

  一项针对欧洲国家的实证研究发现,传统家庭分工模式的家庭政策和性别平等分工模式的家庭政策都与生育第一个孩子的意愿正相关,但只有性别平等分工的家庭模式与生育第二个孩子的意愿正相关,家庭政策与生育第三个或更多孩子的意愿之间的关系不显著。如果这个经验具有普遍意义,那么这些配套措施对生育率及三孩生育意愿的即时提升作用还是比较有限的。

  经济观察网:在5月31日提出的三孩政策配套措施方面,延续了之前提出的发展普惠托育服务体系。据你了解,欧洲国家在托育服务模式上可以分为哪几类?不同的托育模式带来哪些影响?

  吴帆:如果按照托育内容划分,欧洲国家的托育服务主要包括面向3岁以下的日常托管服务,以及面向3-6岁的早期教育服务,当然也有国家没有严格区分托管和早教,将托育服务和早期教育结合起来。如果按照托育的福利属性划分,既有北欧国家以政府主导的公共托育服务,也有德国、意大利等国家公立和私立混合的托育服务。

  如瑞典的托幼服务整合了托育服务和学前教育服务,且被纳入义务教育,确保了托幼服务的普惠性、免费和公平性。由于很好地实现了托幼服务的高水平、高质量供给,较好地解决了家庭育儿责任和就业的平衡,并促进了性别平等,目前瑞典女性就业率较高,达到83.3%,儿童贫困率也比较低。

  而法国是将学前教育和托育服务分开的。其中,学前教育有充足的公共拨款,且绝大部分供给者为公共机构;托育服务则缺少公共拨款,主要由非营利组织提供。这种分离模式造成3岁以下儿童的照顾不得不依赖家庭或非正式照顾,使家长面临着平衡工作与家庭的挑战,也影响了女性就业。

  我国是普惠性托育服务,如果能借鉴托幼整合模式,将托育服务和早期教育结合起来,一并纳入政府主导的公共服务中,这对中低收入家庭而言,是一个更好的制度安排。

  经济观察网:有相关研究提到,欧洲国家的托育政策出现了马太效应,社会经济水平较差的家庭更不可能较好地利用托育服务。你怎么看?

  吴帆:据我所知,马太效应的形成主要是因为一些欧洲国家对儿童托育服务的供给不足所造成的,是一种结构性制约。也就是说,托育服务的短缺会主要影响低收入家庭,这恰恰是托育服务供给不足造成的,而不是托育政策本身造成的。

  目前,我国的3岁以下的托育服务主要处于顶层制度设计阶段,如设立对托育服务机构的准入标准、支持社会力量发展托育服务等。“十四五”期间应该加大政策力度,全面推进普惠托育服务。如果政策设计合理,是可以避免马太效应的。

  经济观察网:未来,在生育配套政策方面,你认为还需要做哪些进一步的设计?

  吴帆:首先,对于鼓励生育而言,家庭政策是一个有力的工具,北欧国家的经验说明,通过工作—家庭平衡、支持儿童发展和提高家庭福利等家庭政策,可以使生育率提高,并维持在一个相对较高的水平甚至更替水平上。

  同时,家庭政策需要是综合性的,达到一定强度才能对生育产生激励效应,而且,具有促进女性发展和社会性别平等取向的家庭政策更有利于鼓励生育。

  然而,我们也应该清醒地认识到,家庭政策并不是一个万能的工具,欧洲的情况也表明家庭政策并未能挽救已长期陷入低生育率陷阱的国家,如意大利、葡萄牙、匈牙利等。当生育意愿很低的时候,即使实行鼓励生育的家庭政策,也难以摆脱低生育率陷阱。我们面临的最大威胁是目前人们的平均生育意愿只有1.8个孩子,不仅远远低于更替水平,而且在世界上也属于最低水平。

  当前中国正处于现代化发展进程,来自社会竞争、高昂房价、生活成本高涨等结构性因素的压力,而且由于个人主义生活方式的流行,年轻人对婚姻、生育和家庭的态度和认知发生了明显改变,低生育意愿的内生性动力非常明显。所以提升生育意愿是一个长期的过程,不仅需要构建系统的生育友好型政策,也需要生育文化的变迁。

  但对于有生育赤字(未满足的生育需求)的个人或家庭而言,家庭政策支持是非常有价值的,而且这也是我们实施配套政策的机会窗口。因此,要进一步加大对婴幼儿健康成长的资源投入,支持儿童发展、女性工作-家庭平衡和社会性别平等;以政府为主导支持社会力量参与兴办托幼机构,尽快推进普惠托育服务的全面实现;建立弹性的劳动力市场和培训制度,为母亲重新进入劳动力市场创造条件,严格监督企业雇佣行为,避免“母职惩罚”现象;进一步降低家庭的教育支出,推进优质教育资源供给。

  (文章来源:经济观察网)

  (责任编辑:DF078)

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